城市化進程中如何應對鄉村發展危機、促進農村繁榮發展，是大多數國家曾經或將要面對的一道難題。

德國城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉村地區面臨的問題和挑戰有較大差異，所采取的應對措施也在不斷調整完善。

從德國應對鄉村發展危機的經驗做法中，可以為中國找準切入點有效促進鄉村振興提供啟示。

以產業“逆城市化”增加鄉村就業機會

第二次世界大戰結束后，大規模重建使城市成為經濟和生活的中心，加之農業機械化使大量勞動力從農業中解放出來，鄉村人口大量減少，缺乏生機活力。

針對這種情況，1954年和1955年原聯邦德國先后頒布《土地整治法》和《農業法》，推動小規模農戶退出后的土地流轉集中、發展農業規模經營，推動完善鄉村基礎設施、提高鄉村生活水平。

通過完善產業基礎設施和功能區布局規劃，強化小城市和鎮的產業配套與服務功能，增強其對大企業的吸引力，讓在小城市和鎮工作、回鄉村居住成為理想的工作生活方式，形成了產業和人口的“逆城市化”發展趨勢。

德國排名前100名的大企業，只有3個將總部放在首都柏林，很多大企業的總部設在小鎮上，比如：貝塔斯曼集團、大眾、奧迪、歐寶的總部……分別在居特斯洛、沃爾斯堡、因戈爾施塔特和呂瑟爾斯海姆小鎮上。

這在很大程度上帶動了鄉村的現代化，促進了城鄉的均衡協調發展。

巴伐利亞州，在促進大企業向小城市和鎮布局、推動城鄉協調發展方面取得的成效更為明顯。

1965年原聯邦德國頒布《聯邦德國空間規劃》后，該州遵循“城鄉等值化”理念制定了《城鄉空間發展規劃》，按照城鄉居民具有相同的生活、工作、交通、公共服務……等條件的目標規范建設活動。

鄉村條件的改善，加之土地和稅收優惠政策的推動，一些大企業積極向鄉村腹地轉移。

例如：20世紀70年代初，位于巴伐利亞州的寶馬公司將主要生產基地轉移到距離慕尼黑120公里之外一個叫做丁格芬（Din golfing）的小鎮，為周邊100公里的鄉村地區提供了2.5萬多個就業機會。

以歐盟“引領項目”促進鄉村地區綜合發展

從整個歐盟來看，鄉村人口的減少以及鄉村年輕人失業率的提高已經成為一個突出問題。

盡管德國總體上鄉村失業率處于較低水平；但德國部分地區的鄉村勞動力缺乏非農就業機會的問題也依然存在，尤其原東德地區。

比如：在薩克森州鄉村，勞動力中從事非農產業的比例只有15.2%；而鄰近的下薩克森州因為有大眾的帶動，鄉村勞動力中在非農部門就業的比重則達到81.3%。

歐盟促進鄉村地區綜合發展最主要的項目是：“農村地區發展聯合行動”項目（LEADER，源于法語Liaison entre actions de développement rural）。

該項目創立于1991年，最初是一個區域性農村發展的實驗項目，采取“自下而上”的方法讓當地群眾參與農村地區發展的決策和管理。

2007年此項目被納入歐盟農業政策的重要組成部分，經過不斷發展在各地成立了地方性行動小組，聯合廣泛的利益相關者共同推進農村社會發展。

由于 LEADER 項目充分調動了當地民眾和各類專業服務主體的積極性，獲得比較好的政策效果。

在2014~2020年的項目期內 LEADER 的方法從地區發展項目擴展到所有的歐盟結構投資資金項目中。

以 薩克森州 Zweistromland-Ostelbien 雙河流域地區 的LEADER項目為例：新時期德國鄉村“再振興”的重點在于吸引年輕人回歸就業和生活。

該項目區面積為919平方公里，涉及2個縣的13個鄉鎮187個社區，居住人口為7.7萬人，其中5.2萬人居住在鄉村。

2014~2020年該地區獲得的 LEADER項目 支持資金總額為1450萬歐元，除此之外還獲得歐盟32.5萬歐元的農業產業項目資金支持當地特色漁業發展。

LEADER項目 主要支持以下五個方向：

一是可持續發展，包括可再生能源、環保建筑、分布式能源供應等，借此實現小區環境的改造以吸引年輕人來居住生活；

二是完善功能保障鄉村的存續發展，支持醫療、教育、交通等基本公共服務設施的完善；

三是通達的便利性，支持購置和運營定制公交、班車等；

四是促進區域經濟發展，支持改造建筑設施及其用途，用于發展農業、旅游、商業等多元化經濟；

五是營造文化景觀和修復歷史遺跡，提供可參觀游覽的景點和歷史文化傳播的渠道。

該區域確定了以鄉村休閑旅游為重點的發展路線，以其500年歷史的特色漁業為基礎，通過修繕老風車、改造廢棄房屋為騎馬俱樂部，改造民居為家庭旅館和酒店等，完善觀光、娛樂、餐飲住宿……等旅游服務功能，并成立了10個旅游協會聯合申請項目進行系統打造。

各類改造項目采取先建后補的方式，由 LEADER項目 提供70%的補助支持。

隨著產業功能的強化和居住環境的提升，2015 ~ 2018年該地區吸引了40個青年家庭落戶生活。

以“村莊更新”提升鄉村生活品質

經歷了工業化驅動的“逆城市化”階段后，德國鄉村人口結構已由傳統的農業人口為主，轉變為非農業人口為主。

把這些人留在鄉村，除了就業外，還需要增強鄉村綠色生態環境和特色風貌……對他們的吸引力。

因此，1969年聯邦德國頒布《 “改善農業結構和海岸保護”共同任務法》，通過補貼、貸款、擔保……等方式支持鄉村基礎設施建設，保護鄉村景觀和自然環境。

1976年對《土地整治法》進行修訂，突出保護和塑造鄉村特色。

1977年由國家土地整治管理局正式啟動實施以“農業 — 結構更新”為重點的村莊更新計劃，主要內容是在保留原有特色基礎上整修房屋和強化基礎設施，使鄉村更加美麗宜居。

經過逐步演變，村莊更新計劃已成為“整合性鄉村地區發展框架”，旨在以整體推進的方式確保農村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業機會。

村莊更新計劃包括：基礎設施的改善、農業和就業發展、生態和環境優化、社會和文化保護四方面目標。

在基礎設施方面 - 主要是：改善鄉村街道、外聯道路，改造房屋和市政設施，為鄉村居民提供便利、舒適的生活條件。

在農業和就業方面 - 主要是：通過提高農業生產率、推進農產品直銷、建設產業設施等，并基于土地整治項目以土地資產入股方式提高農業部門的控股權，進而更好保障鄉村居民生計。

在生態環境方面 - 主要是：重新恢復鄉村內陸水系自然生態循環，建立生態化的廢物和廢水處理機制，以生態環保措施促進鄉村景觀打造。

在社會文化方面 - 主要是：改造路邊的紀念碑、歷史遺跡、建設鄉村社區中心、修復或重建鄉村花園等，保護和傳承社區文化歷史并由此增強鄉村居民對當地文化的認同感。

村莊更新計劃，主要由政府支持推進，其資金50%來自于歐盟，25%來自于聯邦政府，剩余25%由市級政府籌集。

當地政府通過土地整治項目，鼓勵地主將土地優先賣給政府，以便于整體規劃鄉村建設，并以此保障為居民提供較為便宜的住房和為產業提供低成本的用地。

比如：巴伐利亞州的韋亞恩市在推進村莊更新過程中，2/3地主賣的土地都賣給政府用于居住用途；但在具體實施過程中，以居民廣泛參與項目決策、規劃設計和自主改造的方式自下而上推進實施，積極引入專業機構提供設計、評估、認證、促進合作等方面支持，形成多方聯合參與推進鄉村建設的行動者網絡。

對于私人住宅的改造，采取自主申請、公開遴選、后補助支持的方式給予支持，達到期望要求的私人住宅可以獲得20%~40%的補助支持。

一個村莊的改造，一般要經過10年~15年的時間才能完成。

以生物質資源利用促進鄉村產業融合

德國將可持續發展作為國家戰略予以持續推進，支撐可持續發展戰略的一個重要方面是生物質資源的利用。

2009年德國聯邦食品與農業部和聯邦環境、自然保護與核安全部聯合發布的《國家生物質能行動計劃》。

2013年德國聯邦食品與農業部發布的《國家生物經濟政策戰略》，均將生物能源、生物原料開發利用以及生物廢棄物利用作為創造鄉村就業機會、提高農業增加值和保護鄉村生態環境的重要手段。

一方面，生物質資源的利用擴大了農場收入來源，解決了農業廢棄物污染問題。

德國對生物發電廠給予裝機設備和上網電價補貼支持，約定了20年對每組發電機的一半產能以0.19歐元 / 度并網收購，而正常并網發電價格是0.04歐元 / 度。

根據德國新修訂的《可再生能源法》，生物質能源納入了競標系統，這有助于生物能源運營商獲得更大配額的上網電價補貼支持。

德國政府要求未來三年，生物質能發電的裝機容量每年平均要增加150兆瓦，之后的三年平均每年要增加200兆瓦。

生物能源產能的擴大，將給未來鄉村地區增加一項新創收產業。生物質發電的補貼政策，本質上是以城補鄉、以工補農。

生物能源的主要原料是作物秸稈、牲畜糞便等，不僅解決了農業廢棄物的清潔化處理問題，而且還減少了溫室氣體的排放，成為優化鄉村環境和保持自然生態的一個重要環節。

另一方面，促進了農業產業鏈的整合和城鄉融合。

分布在鄉村地區的生物發電廠基本都是農場入股成立的，具有緊密的利益聯結關系。

因為能夠從發電廠獲得分紅，農場主都積極將作物秸稈運送到發電廠；同時產生的沼液又由農場主免費拉回去作為生物有機肥，促進了生態農業的規模化推廣。

在農業加工產業鏈上，種植者與企業也以股權為紐帶緊密相連，形成互促互利的良性發展模式。

比如：下薩克森州的甜菜種植農場組成甜菜種植者協會，入股參與兩個糖料加工廠，派出代表監督糖廠的甜菜收購、扣雜、付款和利潤分配；糖廠與種植農戶簽訂訂單進行配額生產，形成穩定的供銷關系。

2017年德國甜菜種植補貼取消后，盡管甜菜生產者的種植收益受到較大影響；但因為能夠分享下游糖加工技術進步帶來的糖產業收益的增加，并沒有影響甜菜生產者的種植積極性。

此外，以農場為主投資經營的生物發電廠，還可以自主投資建設輸熱輸氣管網，通過沼氣供氣、供暖、供應熱水……等不同能源形態滿足周邊社區居民的用能需求，以獲得更大生物能源收入。

周邊社區，則可以不依賴于市政能源供應，而獲得更廉價、生態的能源。

以創新發展推動鄉村再振興

通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉村形成了特色風貌和生態宜人的生活環境，鄉村成為美麗的代名詞。

但由于鄉村人口老齡化和人口數量的減少，使得基本生活服務因缺乏市場規模而供應不足，生活便利性下降又導致人口進一步從鄉村流出。

特別是醫療服務的不充分，使越來越多的老年人賣掉鄉村住房到城市居住，現代生活服務設施和就業機會的不足使年輕人越來越難以留在鄉村。

面對保持鄉村活力的新問題，德國又出現鄉村“再振興”的需求。

2014年10月29日，德國聯邦農業與食品部提出了新的農村發展計劃，其目標是支持農村創新發展，讓農村成為有吸引力、生活宜居、充滿活力的地區。

該項目包括四大板塊：

一是 未來導向的創新戰略樣本和示范項目。

資助農村發展的利益相關者針對特定問題提出創新解決方案，并基于這些創新方案對未來農村發展提出政策建議，關注的主題包括：保障基本服務、改善內部社會發展、增強中小企業發展所需要的基礎設施、發展新形式的鄉村文化、應對變化與挑戰。

二是 鄉村提升項目。

支持13個結構劣勢區域積極應對人口結構變化、增加區域價值和保障鄉村就業，為每個區域提供1500萬歐元支持。

三是 開展“活力村莊”和“我們的村莊有未來”的競賽獎勵。

四是 研發和知識的轉移，讓鄉村能夠獲得創新資源，并支持鄉村發展領域的研究創新。

為了有效推進鄉村的進一步發展，德國聯邦食品與農業部將促進鄉村可持續發展作為其重要任務，2015年專門成立了鄉村戰略司。

中德兩國發展階段不同，農村土地所有制、鄉村治理結構、城鄉關系……等重大制度安排有很大差異；但兩國都具有深厚的農耕文化傳統，都很重視城市化進程中的鄉村發展問題。

從德國促進鄉村振興的做法中，可以得到一些啟示。

1、均衡的城市化和生產力布局，更有利于鄉村地區發展

德國走出了一條以小城市和鎮為主的城市化道路，通過空間規劃和區域政策引導工業向小城市和鎮布局，帶動了鄉村地區的發展。

中國城鎮化進程中各類資源明顯向大城市集中，這種以東南沿海地區和大中城市為主、農民大跨度轉移就業的人口遷移模式，對鄉村腹地的帶動效果較差。

應深刻反思中國的城鎮化道路，在基礎設施投資、醫療和教育資源布局、土地指標分配等方面為中西部地區縣城和小城鎮發展創造條件。

只有把小城市和鎮這個節點做活，增強其輻射和帶動能力，才能為城鄉融合發展提供有效支點。

2、土地整治，是促進鄉村振興的重要基礎平臺

德國在城市化進程中始終重視鄉村土地整治，在不同發展階段賦予其不同功能。

早期主要推進農地整治，解決細碎化問題，以利于機械化和規模經營。

后來，把基礎設施和公共事業建設作為鄉村土地整治的重點。

20世紀70年代以后，在鄉村土地整治中突出景觀和環境保護。

長期以來，中國農村土地整治主要目的是提高耕地質量、增加耕地面積，以及騰退農村建設用地指標，沒有與鄉村發展深度融合。

因此，應賦予中國農村土地整治更完整的功能，將其作為實施鄉村振興戰略的重要基礎平臺，推動土地整治與農業規模經營、鄉村旅游、基礎設施建設、景觀和環境保護等相結合。

3、不同發展階段鄉村衰落的內在邏輯不同，促進鄉村振興的策略也必須相應調整

德國作為工業化的先行者，經歷了城市化的完整過程，其在不同發展階段面臨的鄉村發展問題不同，應對策略也有較大差異。

特別是在城市化率70%前后，這一點更為明顯。

此前，主要以農業支持保護對沖農業比較效益下降，以基礎設施和公共服務建設對沖城鄉生活條件差異的擴大；

此后，更加注重以空間規劃和區域政策對沖城鄉工業的效率差異，以生態環境和鄉土文化對沖城鄉生活繁華程度差異的擴大。

中國目前仍處在城鎮化快速發展階段，應堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮化，繼續降低鄉村人口總量和占比。

但從現在開始，就要注意改善鄉村人口結構，讓鄉村能夠留住和吸引一批年輕人，以增強鄉村生機和活力。

為此，要緊緊抓住振興產業這個核心，為年輕人創造有足夠吸引力的職業發展空間；同時，也要改善農村人居環境、提高公共服務水平，讓年輕人愿意在鄉村長期生活下去。

4、促進鄉村振興，需要營造社會氛圍

德國不僅通過頒布《土地整治法》、《農業法》、《聯邦空間規劃》……等法律法規、實施村莊更新計劃和歐盟“引領項目”等投資建設活動以促進鄉村振興，而且注重為鄉村振興營造氛圍。

例如：在民間自發開展鄉村社區美化競賽的基礎上，1961年聯邦德國農業部將其轉化為全國性的鄉村競賽制度，每三年舉辦一屆“我們村莊更美麗”競賽，2007年更名為“我們村莊明天會更美好”競賽，從注重外在美轉向注重內涵美。

近年來，中國一些地方自發開展了美麗鄉村、星級農家樂等評比，2018年起設立“中國農民豐收節”。中國應借鑒德國經驗，對這些活動進行統籌謀劃，圍繞現階段鄉村振興的核心內容設計賽事內容和規則，提高活動的實效性和持久影響力。