8 月 26 日上午，十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行了閉幕會(huì)，表決通過了新修訂的藥品管理法，關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定，資源稅法。
其中，關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定的問題，在當(dāng)天全國人大常委會(huì)辦公廳舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶、自然資源部法規(guī)司司長魏莉華作了共同回答。
問：這次修改了土地管理法，我們知道中國一直是人多地少，對(duì)于農(nóng)民來說土地就是命根子，這次修改土地管理法對(duì)保障農(nóng)民權(quán)益有哪些規(guī)定？
楊合慶：人多地少是我們的基本國情，廣大農(nóng)民都對(duì)土地十分珍視，我們?nèi)魏我豁?xiàng)改革一項(xiàng)立法都要把農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好，因此在土地管理法修改當(dāng)中將保護(hù)農(nóng)民利益作為基本原則和重要目標(biāo)，完善了很多方面的制度。第一，在征地方面改革了征地程序，要求政府在征地之前開展土地狀況調(diào)查、信息公示，還要與被征地農(nóng)民協(xié)商，必要時(shí)組織召開聽證會(huì)，跟農(nóng)民簽訂協(xié)議后才能提出辦理征地申請(qǐng)，辦理征地的審批手續(xù)，所以這極大保護(hù)了農(nóng)民利益。在征地補(bǔ)償方面，我們改變了以前以土地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，現(xiàn)在我們實(shí)行按照區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，因?yàn)閰^(qū)片綜合地價(jià)除了考慮土地產(chǎn)值，還要考慮區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素綜合制定地價(jià)。第二，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，這次是一個(gè)創(chuàng)新，改變了過去農(nóng)村的土地必須征為國有才能進(jìn)入市場(chǎng)的問題，能夠?yàn)檗r(nóng)民直接增加財(cái)產(chǎn)性的收入。同時(shí)在集體建設(shè)性用地入市的時(shí)候，法律要求必須由村民代表大會(huì)，或者村民會(huì)議三分之二以上的成員同意才能入市。第三，在宅基地管理方面，我們知道我國對(duì)宅基地實(shí)行一戶一宅的基本管理制度，在一些人多地少的地方，可能有些地方的宅基地用地比較緊張，這次法律規(guī)定，針對(duì)這種情況，地方政府要想辦法采取別的方式保障實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民居住的權(quán)利。另外，這次改革還下放了宅基地的審批權(quán)，明確要求通過規(guī)劃合理安排農(nóng)村的宅基地，為改善農(nóng)村的居住條件提供便利。總之，新修改后的土地管理法的這些舉措將為農(nóng)民利益提供更加充分的實(shí)實(shí)在在的保障。問：我們知道土地是重要的資源，近年以來中央對(duì)土地改革進(jìn)行了重大部署，這些改革效果如何，新的土地管理法有哪些重要的體現(xiàn)？
魏莉華：大家知道，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，在革命、建設(shè)，特別是改革開放實(shí)踐中形成的中國特色的土地制度為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)，但是隨著改革不斷深化，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題凸顯，必須通過深化改革來破解。
圖片來源：視覺中國
農(nóng)村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，所以在 2014 年底，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作意見》，在全國部署農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作。由于試點(diǎn)突破了土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)規(guī)定，所以2015 年 2 月全國人大常委會(huì)通過授權(quán)決定，授權(quán)國務(wù)院在 33 個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施土地管理法的 5 個(gè)條款、城市房地產(chǎn)管理法的 1 個(gè)條款。自 2015 年以來，33 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下大膽探索，勇于實(shí)踐，農(nóng)村土地制度改革取得了明顯成效，也為土地管理法修改奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。剛剛通過的土地管理法修正案，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，在農(nóng)村三塊地改革方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定。剛才楊合慶主任也作了介紹，我再簡(jiǎn)單介紹一下。
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在土地征收方面這次新法做了三個(gè)方面完善。第一，首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定，因?yàn)樵瓉響椃ê屯恋毓芾矸ǘ家?guī)定國家為了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？長期以來沒有明確的法律規(guī)定，特別是我們土地管理法又規(guī)定，任何單位和個(gè)人使用土地必須使用國有土地，所以導(dǎo)致了征收成為獲得土地的唯一途徑。這次我們?cè)诳偨Y(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用列舉的方式，對(duì)于哪些是公共利益可以動(dòng)用國家征收權(quán)作出了明確的界定。因軍事外交，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情況確需要征地的可以依法實(shí)施征收。二是土地管理法首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。這樣一個(gè)規(guī)定就改變了過去我們是以土地征收的原用途來確定土地補(bǔ)償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的做法，以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法，另外在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)，這樣就從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個(gè)更加完善的保障體系。三是，完善了土地征收程序，把原來的批后公告改為了批前公告，主要是使被征地農(nóng)民在整個(gè)過程中有更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)。
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在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，這次新修改的土地管理法破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。我們刪除了原來土地管理法第 43 條，任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國有土地的規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。這是土地管理法一個(gè)重大制度創(chuàng)新，取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是這次土地管理法修改的最大的亮點(diǎn)。
在宅基地方面在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定，因?yàn)橛幸徊糠洲r(nóng)村村民已經(jīng)進(jìn)城落戶，對(duì)他們?cè)瓉碓谵r(nóng)村的宅基地是否允許退出，這次修改允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，因?yàn)檗r(nóng)民變成市民真正實(shí)現(xiàn)城市化是一個(gè)漫長的過程，在整個(gè)過程中我們要有足夠的耐心。如果農(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出宅基地，必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上。總體來看，這次新修改的土地管理法把農(nóng)村三塊地改革的成功經(jīng)驗(yàn)全部吸收到土地管理法，在農(nóng)村土地管理方面做出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定。問：我們注意到新修訂的土地管理法有一個(gè)變化，把原來的“基本農(nóng)田”全部改成了“永久基本農(nóng)田”，我們的問題是，這樣的修改只是說字面上的調(diào)整，還是說背后有什么深意？
魏莉華：這次我們?cè)谕恋毓芾矸ㄐ薷倪^程中把土地管理法中的“基本農(nóng)田”全部修改為“永久基本農(nóng)田”，這個(gè)修改不是簡(jiǎn)單的文字修改，而是理念的重大轉(zhuǎn)變。我們用網(wǎng)上一個(gè)時(shí)髦的話說，這就是基本農(nóng)田保護(hù) 2.0 版，從基本農(nóng)田到永久基本農(nóng)田是基本農(nóng)田保護(hù)的的 2.0 版。這樣的修改，體現(xiàn)了對(duì)基本農(nóng)田永久保護(hù)這樣一個(gè)價(jià)值的理念。2017 中發(fā) 4 號(hào)文件提出，耕地是我國最為寶貴的資源，強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)決不能”，已經(jīng)確定的耕地紅線決不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田決不能隨便占用。十九大報(bào)告也明確提出，要完成生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線的劃定工作。按照黨中央、國務(wù)院的部署，我們?nèi)嫱七M(jìn)永久基本農(nóng)田劃定工作，目前已經(jīng)完成了 2887 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域永久基本農(nóng)田的劃定工作，這次新修改的土地管理法總結(jié)實(shí)踐中永久基本農(nóng)田保護(hù)和劃定的一些成功經(jīng)驗(yàn)。在第 35 條明確規(guī)定永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。同時(shí)，原來土地管理法要求各省、自治區(qū)、直轄市必須把 80% 以上的耕地劃入永久基本農(nóng)田，考慮到各省的耕地后備資源有很大的不同，所以這次新法作了一個(gè)微調(diào)，具體的劃定的比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)際情況來確定，使這部法律的規(guī)定更加符合實(shí)際?？傊Ｗo(hù)耕地，保護(hù)永久基本農(nóng)田，是我們土地管理法的核心和宗旨之一，也是在這次修訂過程中堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。問：剛才魏司長說的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地入市，改變了原先建設(shè)用地只能用國有土地的格局，這對(duì)下一步的土地供應(yīng)格局會(huì)有什么樣的影響，會(huì)不會(huì)形成沖擊。
楊合慶：其實(shí)剛才這個(gè)問題魏莉華司長基本上已經(jīng)都回答了，這個(gè)問題從兩個(gè)方面來看。第一個(gè)方面，這次土地管理法的修改，包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，目的就是為了改變、完善現(xiàn)有的建設(shè)用地土地供應(yīng)的格局。原來我們只有國有的建設(shè)用地才能進(jìn)入市場(chǎng)，以進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，現(xiàn)在是允許集體可以把集體的建設(shè)用地，直接由集體出讓、出租用于建設(shè)，這是土地供應(yīng)格局的改變。第二個(gè)方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先入市的土地要符合規(guī)劃，規(guī)劃必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營性用途。第二個(gè)，它必須要經(jīng)過依法登記。第三個(gè)，它在每年的土地利用年度計(jì)劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來規(guī)劃的用途來使用土地。因此從這幾個(gè)方面來講，它不會(huì)對(duì)我們的土地市場(chǎng)造成沖擊。
