農業是全面建成小康社會、實現現代化的基礎, 伴隨著我國社會經濟的全面發展, 轉變農業發展方式、著力構建現代化農業勢在必行, 以農家樂為代表的休閑農業巧妙地將第一、第二、第三產業有機融合, 不僅帶動了農村基礎設施建設發展和城鄉統籌發展戰略的實施, 而且激發了工業對農業、城市對農村的反哺和投入, 為農村增添了城鄉居民文化交流互動和城鄉協調發展的新渠道。

為促進農業現代化發展, 國家出臺了一系列政策支持發展休閑農業, 許多地方政府也已經在農家樂管理辦法上進行探索與實踐, 如浙江省的《德清縣民宿管理辦法》、《余姚市客棧 (民宿) 管理辦法》和上海市的《農家樂旅游服務質量等級評定》等, 但這些政策大多數是從質量等級標準、服務水平評定等經營層面來制定的, 而農家樂未來檔次提升、規模擴大必將牽扯到用地問題, 針對性的土地管理辦法卻寥寥無幾, 具體的用地操作標準和實踐的匱乏導致了農家樂發展與違法占地的矛盾日益嚴重。因此, 在政策視角下剖析農家樂用地管理問題產生的原因并嘗試提出優化建議, 對土地市場秩序維護、農村土地資源高效配置及農家樂健康發展具有現實意義。

1 我國農家樂用地的現狀特征

1.1 農家樂的界定

農家樂是一種鄉村旅游業態, 是以“吃農家飯、品農家菜、住農家屋、干農家活、享農家樂、購農家品”為主要內容的一種新興旅游活動[1], 其定義有廣義和狹義之分。狹義農家樂是指農民利用自家院落及周邊優美的鄉村景色, 以城鎮居民為主要消費對象, 提供餐飲、住宿、娛樂與購物等農村本土體驗活動的旅游形式, 即傳統型的農家樂。然而, 在農業現代化發展需求下, 傳統農家樂逐漸開始走下坡路, 這迫使農家樂向更多元化方向轉型, 出現了外來業主承包鄉村的林地、魚塘、牧草地來經營的“林家樂”“漁家樂”“牧家樂”等形式, 甚至通過租賃農民宅基地, 融合鄉村旅游與文創產業而形成的“藝家樂”, 成為當下最受歡迎的農家樂形式之一。

1.2 農家樂用地的主要特點

農家樂用地類型多種多樣, 其中包括宅基地、果園、魚塘與林場等, 這導致用地規模難以用具體指標統一控制, 目前只能通過它們主要依托的農村宅基地面積標準來初步界定。《中華人民共和國土地管理法》規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”, 各地區的自然條件和社會因素差異導致了宅基地標準不盡相同, 如重慶市以山地為主, 宅基地面積標準較小, 為60~150平方米/戶, 而內蒙古自治區位于平原地區, 宅基地面積為250~500平方米/戶。通常情況下, 傳統農家樂由農戶自行經營, 用地規模為宅基地面積與自家院落面積之和, 而轉型后的農家樂一般由外來業主租賃若干戶宅基地和院落進行經營, 用地規模的靈活性較大, 難以具體界定。

我國農家樂用地分布類型主要有3種: (1) 城市近郊型, 以武漢小朱灣、成都三圣花鄉為代表。其位于城市郊區, 由城郊農民家庭經營, 以該城市居民為主要消費對象, 客源市場近地性和交通便利性是該類農家樂發展的最大優勢。 (2) 偏遠農村型, 以成都郫縣友愛鄉農科村為代表。其一般位于離城市較遠的農村地區, 本土的鄉村風光和農業活動成為吸引游客的動力, 游客主要通過自駕或乘坐火車等方式前來體驗。 (3) 成熟景區周緣型, 以都江堰青城后山、臨安天目山等自然景區周邊的農家樂為代表。其依托周邊著名景區, 游客可以通過多種方式前來, 對景區的依賴性很強, 興旺衰敗均隨景區而變化。

2 我國農家樂用地管理面臨的政策瓶頸

2.1 我國農村土地政策和制度演變歷程

中華人民共和國成立后國家針對農村土地制度進行了多次改革。1950年《中華人民共和國土地改革法》的頒布標志著土地改革的全面展開, 改變了農村土地歸地主階級所有的狀況, 實行“耕者有其田”的農民土地私有、家庭分散經營的土地制度。社會主義改造時期下發的《關于發展農業生產合作社的決議》, 使土地制度轉變為集體所有、集體經營模式, 進而最終形成集體所有、家庭承包經營的土地制度, 并一直沿用至今。1978年“包產到戶”使我國土地制度變遷進入新時期, 隨后我國農村土地制度先后經歷了“兩權分離”“新土改”和“三權分置”3個時期的變革。

(1) “兩權分離”時期 (1978~2003年) 。在社會主義改造時期, 以人民公社為代表的集體所有的土地制度暴露出計劃經濟的弊端, 打擊了農民生產的積極性, 農業生產效率低下。在此背景下, 1978年十一屆三中全會提出的家庭聯產承包責任制將土地所有權和承包經營權分離, 實行所有權歸集體、承包經營權歸農戶的雙層經營體制, 農民自我經營、自負盈虧的經營制度創新激發了空前的生產潛力, 為我國農業的發展和進步打下堅實的基礎。

(2) “新土改”時期 (2003~2013年) 。30年的改革實踐證明, 要堅持土地集體所有以適應農村生產力, 并不斷深化改革土地承包經營權, 賦予農民更多權利。2003年實行的《農村土地承包法》指明, 保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉, 《物權法》也明確規定了該項權利, 農民具有充分自由;十七屆三中全會和十八屆三中全會又分別提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”和“建立健全土地承包經營權流轉市場”, 允許農民以多種方式流轉土地承包經營權和穩定農村土地承包關系并保持長久不變, “賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能, 允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”等規定, 進一步深化完善了農村的土地制度。

(3) “三權分置” (1) 時期 (2014年至今) 。土地產權包含占有權、使用權、收益權和處置權4項內容, 現行的土地承包制規定農民對土地有占有權、使用權和收益權, 處置權歸集體所有。2014年中央一號文件指出“在落實農村土地集體所有權的基礎上, 穩定農戶承包權、放活土地經營權, 允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”, 形成了農村土地改革的基本框架, 并于2015年《深化農村改革綜合性實施方案》和2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中不斷構建“兩權分離”到“三權分置”的政策體系, 以促進農村土地經營權流轉, 適應產業化、規范化發展, 開辟中國特色新型農業現代化新路徑。

2.2 我國農家樂用地管理問題分析

2.2.1 用地分類標準銜接不當

近年來, 國家農業部、住建部、國土資源局及旅游局均對以農家樂為代表的休閑農業給予了政策上的支持。2015年農業部《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》指明支持農民發展農家樂, 可通過多渠道獲取土地發展休閑農業;2017年中央一號文件利用“旅游+”“生態+”等模式, 推進農業、林業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合, 支持閑置宅基地做休閑旅游養老產業等, 鼓勵發展富有鄉村特色的民宿, 為農家樂發展帶來良好的機遇。但是農家樂作為一種融合第一、第二、第三產業的現代農業發展模式, 其小到農民利用自家宅基地經營, 大到外來業主承包農林用地經營的方式必然導致用地類型多樣, 往往都會涉及到耕地、宅基地、林地及水域等土地資源的開發和利用, 并且在不同部門出臺的政策中往往有著不同的分類標準和內容 (表1) 。例如, 國土資源部強調對農用地的保護, 住建部更關注城市建設用地, 農業部則把農家樂用地按建設用地進行管理, 但集體建設用地中沒有與農家樂用地直接相關的用途分類, 此外它對于廣義農家樂的用地并無提及。各部門對土地分類側重點的不同將直接增加農家樂用地分類的難度, 無法從定性的引導轉為針對性的標準。

2.2.2 國家政策與法律制度相互脫節

農村土地流轉不僅是未來我國經濟增長的根本動力, 更是我國發展新型農業的必經之路, 為此國家在不斷的探索中。一方面是對于農村土地“三權分置”的探索, 如2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出要在穩定完善農村土地承包關系的前提下采用鼓勵創新土地流轉形式、加強土地流轉管理和服務等方式規范引導農村土地經營權有序流轉;另一方面是對于“三塊地” (2) 的探索, 如2015年1月下發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》標志著我國農村土地改革進入試點階段, 其牽扯到農村土地流轉相關法律的修改和制度的完善, 并于2017年在對農村宅基地的盤活利用上有了進一步的考慮和推進措施。

與國家政策不斷探索形成鮮明對比的是農家樂用地相關法律制度的停滯不前。農家樂作為一種新型的產業模式, 其用地管理有自身的特殊性——名義上沒有改變土地的農用性質, 導致現在普遍通過承包、租賃、合作聯營及自主開發等方式獲取大多數的農家樂用地, 只有很少部分用地按照建設用地報批程序, 辦理農用地轉用和征收手續之后再經營。在承包與租賃價格低、見效快等利益優勢的驅使下, 多數農家樂經營業主往往會虛報實際經營內容來規避國土部門的審批和監督, 這歸根結底源于我國現存的農村土地流轉程序的不規范, 現存的《物權法》《土地管理法》《土地承包法》《旅游法》中均缺失對農家樂用地管理此類邊緣性項目的明確規定, 這種“無法可依”的現狀誘發經營業主不斷采用“以假亂真”的手段圈地、擴建, 不僅擾亂了國家土地市場秩序, 更容易導致破壞耕地等損害農民根本利益行為的發生, 農家樂發展的用地需求與耕地保護間的矛盾已成為制約農家樂旅游發展的最大困境。

2.2.3 缺乏針對性的農家樂用地管理政策

自2004年10月國務院《關于深化改革嚴格土地管理的辦法》出臺后, 國家和地方高度重視農村土地問題, 上至國務院下至地方各級政府均下發了一系列文件, 如國土資源部聯合住建部、旅游局出臺《關于支持旅游業發展用地政策的意見》、浙江省《關于全面推進農家樂規范提升發展的意見》、上海市《關于推進本市農業旅游發展的若干意見》等, 欲通過不斷完善的規章制度來解決農村土地問題。但是綜觀這些文件, 其監管重點依然是放在農村土地流轉和政策扶持上, 而對于以農家樂為代表的休閑農業項目的具體用地問題則少有提及。究其原因, 一方面是由于國家政策作為宏觀調控手段, 研究總體性問題, 對農家樂用地這類具體的問題則無法做到事無巨細;另一方面是因為地方各級政府在落實國家政策時, 需因地制宜地制定政策, 涉及的農家樂用地分類管理問題、利益分配問題、資金運作問題并非是幾個政策標準一蹴而就可以解決的。

表1 各部門關于農家樂用地分類匯總

2.2.4 休閑農業戰略規劃缺失

近年來“三農”問題屢次作為中央一號文件的重點被提出, 休閑農業更是被高度關注, 并希望通過統籌相關規劃來帶動它的發展。2015年農業部下發《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》明確用地政策, 強調“在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下, 對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業項目用地, 各地要將其列入土地利用總體規劃和年度計劃優先安排”, 并鼓勵利用PPP模式、眾籌模式和增強休閑農業O2O能力等方式加大對休閑農業的支持。

農家樂用地管理和審批機制缺失, 導致了我國大多數的農家樂項目缺乏統一的戰略規劃, 阻礙了農村土地資源的高效配置。首先, 農家樂賴以生存的鄉村資源的開發利用往往牽扯到眾多部門的利益, 宏觀規劃的缺失使得各部門工作難以有效協調, 休閑農業規劃與土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、村莊規劃等規劃銜接不暢, 造成鄉村土地資源和生態資源浪費;其次, 缺乏規劃的引導, 農戶自發建設的“農家樂”發展重點模糊、經營方式雷同、功能和服務同質化現象嚴重, 農戶之間各自為政, 難以形成規模, 發揮休閑農業的集聚效應;最后, 上位規劃的統籌作用缺失導致項目選址隨意、布局混亂和用地指標不規范, 這在很大程度上阻礙了農村土地資源的高效配置, 從而限制了鄉村旅游業的規范化發展。

3 農家樂用地規范化管理的對策建議

針對上文提出的問題, 需要國家、地方和規劃3個層面統籌協調并制定相關對策。在堅持國家總體方針政策不變的前提下, 國家探索出一套適用的農家樂用地分類標準, 地方政府要勇于嘗試, 推出更加細化的管理辦法, 取得經驗后逐步推廣, 并通過城鄉規劃和法律制定等手段來保障政策的有效執行, 共同達到農家樂規范化發展的目的。

3.1 國家層面:編制統一的農家樂用地分類標準

3.1.1 互補性

《全國土地分類標準》以切實保護耕地為出發點, 立足土地資源的現狀對農用地進行詳細分類, 包括耕地、林地、園地、牧草地及其他農用地;《城鄉用地分類標準》和《村莊規劃用地分類指南》則從城鄉發展的角度對建設用地進行詳細的分類, 包括城鄉居民點建設用地、區域交通設施用地、區域公用設施用地、特殊用地和采礦用地, 而農家樂用地只涉及其中的城鄉居民點建設用地。在編制統一的農家樂用地分類標準時, 應該關注各自的側重點, 既要體現對農用地和生態環境的保護, 保障農民權益, 又要適宜城市發展, 滿足人類活動的需要。

3.1.2 適用性

統一后的用地分類標準要以農家樂為前提, 厘清容易混淆的分類, 如《全國土地分類標準》中的“灌溉水田”與“水澆地”;合并名稱不同、內涵相近的分類, 如《全國土地分類標準》中的“農用地”與《城鄉用地分類標準》《村莊規劃用地分類指南》中的“農林用地”均指耕地、園林、林地、牧草地及用于畜禽養殖的設施農用地, 《全國土地分類標準》中的“未利用土地”與《城鄉用地分類標準》《村莊規劃用地分類指南》中的“其他非建設用地”;祛除與農家樂無關的分類, 如《全國土地分類標準》中的“城鎮單一住宅用地”“城鎮混合住宅用地”與《城鄉用地分類標準》中的“城市建設用地”則不適用于農家樂用地的管理。

3.1.3 可操作性

無論何種用地分類標準的制定, 最終目的是便于審查管理, 而現行標準存在部分粗放分類現象, 如在《城鄉用地分類標準》中將村莊建設用地定義為“農村居民點的建設用地”, 對宅基地不夠明確, 難以指導農家樂占用宅基地經營的管理工作。因此, 在制定農家樂用地分類標準時要注重管理的可操作性, 以農家樂管理為主要針對對象, 以實現精細化管理。

3.2 地方層面:勇于探索先試先行的農家樂用地政策

3.2.1 創新農家樂用地流轉程序

三圣花鄉位于成都市環城生態區內, 依托優良的鄉村資源發展成為我國著名的鄉村旅游地, 花鄉農居內的“清源際藝術中心”“隱約”“楓林居”都是典型的農家樂。該地區鄉村旅游迅速發展得益于土地流轉制度的變革, 其具體做法是:在政府主導下, 農民將宅基地和土地承包經營權等按照農村土地出讓權的轉讓協議自愿流轉給11家新型的集體經濟組織, 再由這些經濟組織流轉給外來業主投資經營, 農民依靠土地經營權入股并以“保底+分紅”的模式獲得收益。這樣一來, 不僅保護了耕地, 而且充分利用了宅基地:一是分散、廢棄、空閑宅基地通過整理后再經過二次流轉已轉換為建設用地, 提高了土地的利用效率, 促進了農家樂集約化發展;二是未經流轉的宅基地租賃給外來投資者進行專業化經營, 農民可以獲得較高的租金收益。此外, 當地政府還在資金、人才與技術等方面為農家樂發展提供了有力保障, 讓“農民”不再是一種身份, 而是一種職業。

3.2.2 完善農家樂用地管理政策

針對休閑農業旅游的快速發展, 上海市也制定了一些政策, 如在《關于推進本市農業旅游發展的若干意見》中提出將多余產權房入股參與建設集中的、規模型產權式農業旅游住宿設施, 開展農業旅游經營活動;在《關于加快推進本市農業旅游發展的若干政策意見》中規范利用農村宅基地經營農家樂的程序, 并嘗試解決農家樂等農業旅游項目的用地問題;在《關于開展農村集體建設用地流轉試點工作若干意見》中規定“依法取得的農村集體建設用地, 可以用于工業、商業、旅游業、服務業等經營性項目”, 這為農家樂項目利用農村集體建設用地提供了有力支持?？梢钥闯? 上海市致力于探索農家樂用地管理政策并趨于完善, 這些利好政策的出臺才使得該市農家樂得以長足發展。

三圣花鄉和上海市的成功經驗表明:地方政府要勇于探索先行先試的農家樂用地政策, 尊重土地用途管制機制, 利用新型的農村經濟組織機構合理分配農村土地資源, 規范農家樂用地流轉程序, 逐步完善農家樂用地管理政策, 實現利益最大化, 在地方試點取得經驗后再逐步推廣到全國各地。

3.3 規劃層面:制定以農業發展規劃為先導的農家樂旅游發展規劃

合理的規劃是農家樂健康發展最根本的保障。對于農家樂不是本地主流產業的地區, 應把農家樂項目納入該地區的農業發展規劃和旅游產業發展規劃, 而對以農家樂為主要產業依托的地區而言, 應單獨編制農家樂旅游發展規劃, 分別從空間、時間、數量及質量上對休閑農業用地進行控制, 同時要與土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、村莊規劃相銜接, 確定規模和布局, 徹底改變無序開發和資源浪費的狀況。

3.3.1 選址管理

不同地區農家樂的選址條件是不同的, 因地制宜地掌握各地區的環境容量, 劃定該地區范圍內農家樂優先發展區、適宜發展區和禁止發展區, 并采用減免稅收、資金補助等鼓勵方式引導農家樂項目優先選擇利用村內廢棄宅基地、廢棄工礦用地等存量建設用地和未利用地, 以及制定資源開發管理條例等約束手段來保護農民的基本農田, 最終實現從空間上控制農家樂用地位置的目的。

3.3.2 規模控制

以規劃手段控制農家樂規模的前提是要明確影響用地和建設規模的要素, 其中包含農家樂所處的區位、地形和交通等自然因素及地方規章制度等政策因素。 (1) 區位因素。近郊型農家樂用地受限較大, 其規模一般較小, 而偏遠農村地區和景區周邊的農家樂則規模較大。 (2) 地形因素。山地城市的宅基地面積標準本身就小于平原地區, 因此其農家樂規模控制應因地制宜。 (3) 交通因素。便利的交通直接促進農家樂規模的壯大, 如成都三圣花鄉距離市中心15 km左右, 市民一般駕車前往, 隨后在省政府“以城帶鄉、構建城鄉一體化新格局”的規劃指引下, 開通16條直達公交車線路, 更加便捷的交通擴大了客源市場, 使該地農家樂數量增多、規模擴大。 (4) 地方政策因素。目前一些地方政府已出臺《農家樂等級劃分與評定暫行標準》, 從經營場地、接待設施、特色項目、環境保護、安全管理與服務質量等方面對農家樂做出星級劃分。在規劃中可以根據此標準評定結果, 采取星級標準與用地規模掛鉤的方式來控制農家樂的規模, 同時還可以達到反向刺激服務質量提高的目的。

3.3.3 彈性管控

農家樂旅游的淡季和旺季導致其經營模式有短期與長期之分, 且前者比后者更為普遍, 規劃中要彈性處理淡旺季的土地利用問題, 保證農村土地資源的復合利用。例如, 成片的農田在淡季種植經濟農作物以保證農民日常收入, 旺季種植觀賞性作物來賺取旅游費用;現代化的農業配套設施用地, 如晾曬場、糧食和農資臨時存放場所等在旺季可改為公共停車場用地;此外, 短期經營的建 (構) 筑物大多是臨時性的, 規劃管理時要定期核實各地區的農家樂用地情況, 5年以上沒有用于休閑農業的土地, 要收回其經營權歸集體所用、恢復原狀再承包給村民繼續耕種。

4 結語

規范化的農家樂用地管理制度是穩定農村土地有序流轉、實現農村健康經營的客觀要求, 是加快農村經濟發展、提高農業競爭力的必然選擇, 是提高農業生產率和實現農業現代化的必由之路。本文以政策視角分別從分類標準、法律法規、管理制度及城市規劃等維度對我國農家樂土地利用管理問題進行剖析, 在借鑒成都市和上海市經驗的基礎上, 最終形成“分類統一、制度創新、規劃銜接”的解決措施, 完善農家樂用地管理制度, 保證農村土地高效配置和合理利用。