1986年《土地管理法》明確規(guī)定：任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。當(dāng)時，我國的土地使用制度否認(rèn)土地的商品屬性，土地實(shí)行無償、無期限、無流動使用，土地沒有價值，主要是用行政手段分配土地資源。隨著改革開放的推進(jìn)，這種無償、無流動、無期限的土地使用制度已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1987年，原國家土地管理局按照土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，在堅持土地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，探索將土地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，并安排在深圳、上海等沿海開放城市進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)取得了明顯的成效。適應(yīng)這一要求，1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了憲法修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時在該條款中增加“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月29日，七屆全國人大常委會根據(jù)憲法修正案，通過了關(guān)于修改《土地管理法》的決定，刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。1988年的《土地管理法》修改，雖然修改的幅度不大，修改的條款不多，但在中國立法史上具有劃時代的意義，它拉開了自然資源有償使用制度改革的序幕，為土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場掃清了法律障礙，為我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

土地用途管制制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。它的基本內(nèi)涵是國家通過土地利用規(guī)劃規(guī)定土地用途，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。1998年以前，我國實(shí)行的是分級限額審批制度，不注重規(guī)劃的作用，對農(nóng)用地向建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏嚴(yán)格的法律限制，這是造成耕地大量減少、土地粗放利用的重要原因之一。1998年修訂的《土地管理法》對國際通行的土地用途管制制度進(jìn)行了法律移植，并針對中國的具體情況，對土地用途管制的主要環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定：一是土地分類是實(shí)施用途管制的基礎(chǔ)。將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類，突出了中國土地用途管制的核心是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地。二是土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施用途管制的依據(jù)。突出了土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，對土地利用總體規(guī)劃的編制和審批、土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系、土地利用計劃等作了詳細(xì)規(guī)定，為實(shí)施土地用途管制提供了依據(jù)。三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實(shí)施用途管制的關(guān)鍵。增設(shè)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)，規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，都必須報國務(wù)院或者省級人民政府批準(zhǔn)，從而為土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施提供了保證。四是執(zhí)法監(jiān)督是實(shí)施用途管制的保障。強(qiáng)化了土地執(zhí)法監(jiān)督，加大了對土地違法行為的處罰力度，從執(zhí)法上保證了用途管制制度的實(shí)現(xiàn)。

1998年修訂的《土地管理法》以保護(hù)耕地為目標(biāo)，確立了一系列重要的法律制度：一是耕地總量動態(tài)平衡的法律制度，明確了省級政府保護(hù)耕地的責(zé)任。二是耕地占補(bǔ)平衡的法律制度，規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。三是強(qiáng)化了對建設(shè)用地總量和城市建設(shè)用地規(guī)模的控制，規(guī)定下級土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)；城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)等，以控制城市規(guī)模的擴(kuò)張對耕地的大量占用。2019年《土地管理法》第四次修正，將“基本農(nóng)田”上升為“永久基本農(nóng)田”，進(jìn)一步提升了最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的理念。

土地制度是最基本的財產(chǎn)制度之一?！锻恋毓芾矸ā窔v經(jīng)四次修改和完善，對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)不斷加強(qiáng)。一是1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，第一次將黨的政策上升為法律。二是2019年修正的《土地管理法》破除集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。這是重大的制度突破，它結(jié)束了多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價、同等入市的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清了制度障礙。三是2019年修正的《土地管理法》完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。

土地征收制度是《土地管理法》調(diào)整的重要內(nèi)容。1998年修訂的《土地管理法》提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，上收了征地審批權(quán)，確立了征地批后“兩公告一登記”制度，但由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，因征地引發(fā)的社會矛盾凸顯。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”同年8月28日，十屆全國人大常委會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；并將《土地管理法》中的“征用”全部修改為“征收”。這次修改是重大的理念進(jìn)步，體現(xiàn)了尊重物權(quán)、保護(hù)物權(quán)的價值導(dǎo)向。2019年在總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《土地管理法》再次對征收制度進(jìn)行了多方面的改革和完善，包括首次對土地征收的公共利益范圍進(jìn)行界定，明確：因軍事和外交需要、由政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。明確了征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。改革了土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，建立征地報批前的調(diào)查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議制度。倡導(dǎo)和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方人民政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。

1986年的《土地管理法》將土地管理的審批權(quán)主要交由市縣政府行使，導(dǎo)致中央對耕地保護(hù)失去控制，地方政府在大力推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的過程中大量占用耕地。1998年修訂的《土地管理法》依據(jù)憲法關(guān)于合理劃分中央與地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的原則，按照市場經(jīng)濟(jì)和用途管制的要求，依照管理職權(quán)的性質(zhì)對各級人民政府的土地管理職權(quán)進(jìn)行了明確劃分。即：將涉及土地管理宏觀決策性的權(quán)力，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)、耕地開墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)總量的控制權(quán)集中在中央與省兩級政府。同時，將土地管理執(zhí)行性的權(quán)力下放到市縣政府。如：土地登記權(quán)、規(guī)劃和計劃的執(zhí)行權(quán)、在已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)具體項目用地的審批權(quán)、土地違法案件的查處權(quán)等。這種職權(quán)的劃分旨在調(diào)動中央與地方兩個方面的積極性，引導(dǎo)地方政府利用存量土地。但長期以來，地方對建設(shè)用地審批層級高、時限長、程序復(fù)雜等問題反映強(qiáng)烈。2019年修正的《土地管理法》適應(yīng)放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務(wù)院和省級政府的審批權(quán)限。今后，國務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他的由國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。同時，按照誰審批誰負(fù)責(zé)的原則，取消省級征地批準(zhǔn)報國務(wù)院備案的規(guī)定。

1986年《土地管理法》確立了土地登記制度。同時規(guī)定，確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。這一規(guī)定是導(dǎo)致了土地、森林、草原等多頭分割登記的法律淵源。1998年修改《土地管理法》時，原國家土地管理局曾建議確立土地統(tǒng)一登記制度，但由于各部門認(rèn)識不一致，致使1998年的《土地管理法》保留了原法的規(guī)定。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確：“國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，確立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本原則。2014年國務(wù)院頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，明確對土地及房屋、森林、草原等實(shí)行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2019年修正的《土地管理法》刪去了關(guān)于“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定，明確：土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記，依照有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。

為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問題，2006年國務(wù)院決定實(shí)施國家土地督察制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進(jìn)行督察。國家土地督察制度實(shí)施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、查處違法案件等方面發(fā)揮了重要作用。在國家土地督察制度走過十多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2019年修正的《土地管理法》正式確認(rèn)了國家土地督察制度的法律地位，明確規(guī)定：國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃合一，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨(dú)編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代。考慮到“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)中，2019年修正的《土地管理法》為改革預(yù)留了法律空間，規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系。編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，提升國土空間開發(fā)、保護(hù)的質(zhì)量和效率。同時，為了妥善處理好國土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，該法還明確：經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

《土地管理法》雖歷經(jīng)四次修改和完善，但《土地管理法》中關(guān)于土地公有制的規(guī)定始終不變?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。土地公有制是我國土地制度最大的優(yōu)勢和特點(diǎn)，也是必須長期堅持的基本制度。

1986年以前我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)土地分管的體制，即城市土地由建設(shè)部門主管，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)部門主管。1986年頒布的《土地管理法》一個重大的改革就是破除城鄉(xiāng)土地由不同部門分別管理的體制，實(shí)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。1986年《土地管理法》明確規(guī)定：國務(wù)院土地管理部門主管全國土地的統(tǒng)一管理工作，縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作。隨著1986年《土地管理法》的頒布，國務(wù)院決定組建國家土地管理局，負(fù)責(zé)對城鄉(xiāng)土地實(shí)行統(tǒng)一管理。隨著國家土地管理局的組建，省、市、縣人民政府都組建了相應(yīng)的土地管理局，主管轄區(qū)的土地管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都配備專、兼職的土地管理員，后來也開始組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所。以國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所為主體的五級土地管理機(jī)構(gòu)成為國家土地管理的主力軍。隨著機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，從國家土地管理局到國土資源部再到自然資源部，城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制始終不變?！锻恋毓芾矸ā窔v經(jīng)34年與時俱進(jìn)的歷程，其變與不變體現(xiàn)的是黨中央的決策與立法決策的結(jié)合，是人民群眾首創(chuàng)精神的總結(jié)。土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度?！锻恋毓芾矸ā返膶?shí)施關(guān)系國家糧食安全、關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)運(yùn)行。只有認(rèn)真學(xué)習(xí)好、貫徹好、實(shí)施好《土地管理法》，才能為全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。